23 novembre, 2008 | di and in » Entropia

Il tema è uno di quelli più dibattuti negli ultimi tempi (ed in Italia, ormai in quasi tutte le materie, gli ultimi tempi durano da almeno un decennio):
come riorganizzare la distribuzione delle sedi giudiziarie?

L’esigenza di un riassetto dei luoghi dove si amministra la Giustizia è dovuta, essenzialmente, alla necessità di rendere l’apparato giudiziario:

  • efficiente: là dove si deve ricomprendere in tale termine, fra l’altro, i concetti di rapidità della risposta giudiziaria, prossimità della giustizia (reale possibilità di fruizione da parte dei cittadini), specializzazione della classe dei magistrati.
  • economicamente sostenibile in un quadro di economie di scala: l’inefficienza di un sistema determina sempre gravi costi sociali ed economici.

Da dove partire, allora, per realizzare un riassetto del sistema Giustizia?
A mio avviso, necessariamente, il punto di partenza è la realizzazione di mappe mirate a rendere evidente, tangibile ed intellegibile la massa di dati, (spesso non aggregati, disomogenei, estemporanei e non aggiornati), relativi all’apparato e al funzionamento della macchina giudiziaria.

Una mappa è uno strumento che permette di rappresentare visivamente lo spazio (fisico, mentale, temporale, reale, potenziale o addirittura immaginario), esemplificando le relazioni (o l’assenza delle stesse), le dinamiche (mutazioni o persistenze) tra i componenti dello spazio rappresentato.

Stante questa sommaria definizione, comprendiamo subito l’esigenza di creare quegli strumenti (le mappe, appunto), che possano permettere di aggregare, attraverso una visualizzazione d’insieme, tutti i dati inerenti la giustizia stessa.
Dati già organizzati in tabelle, grafici, scritti, ma la cui visualizzazione (tenuto conto anche delle componenti olografiche del territorio italiano), diventa imprescindibile se si vuole analizzare il “sistema giustizia” al fine di una sua razionalizzazione anche in termini geografici.

Questo è il punto di partenza: la totale assenza di mappe che raffigurino la dislocazione le relazioni ed il complesso dell’attività giudiziaria italiana.
Nel prosieguo dell’articolo ci occuperemo dei seguenti punti:

  1. Due mappe sulla Geografia Giudiziaria;
  2. Gli ultimi interventi in tema di Geografia Giudiziaria;
  3. I Dati: Il 2° rapporto di valutazione dei sistemi giudiziari europei del CEPEJ; i Dati statistici sul Ministero della Giustizia
  4. Le criticità fondamentali e linee di intervento sulla Geografia Giudiziaria;

1. Due mappe sulla Geografia Giudiziaria

Abbiamo deciso di entrare subito nel merito delle tematiche trattate in questo articolo, offrendo al lettore la possibilità di tastare con mano la funzionalità di un mappa.
La comunicatività di una mappa risiede proprio nell’immediata percezione, fatta di sintesi ed analisi, di tutti quei dati che sono stati preventivamente  raccolti ed elencati in tabelle.

Possiamo dire che si tratta di uno “strumento tridimensionale” di valutazione del dato tabellare raccolto, perché permette contemporaneamente l’analisi dei dati suddetti:

  • In modo sintetico;
  • In modo analitico;
  • In modo comparativo;
  • In modo visivo;
  • In modo geograficamente referenziato, potendo tenere conto di elementi e di variabili che in una “semplice” elencazione di numeri e dati, altrimenti sfuggirebbero (quali ad esempio: l’ampiezza di una circoscrizione, gli elementi olografici e viari, la sovrapposizioni e le  interferenze funzionali fra le tipologie di dati raccolti, etc.).

Quest’ultimo dato è particolarmente significativo, poiché apre la strada a studi, considerazioni e approfondimenti ulteriori rispetto al mero dato numerico, basilari per poter effettuare delle scelte ragionate.

1.1 La Mappa sul rapporto Cancellieri e Personale Amministrativo / Magistrati per corti di Appello e macroaree (anno 2007)

screenshot1

Quando aprirete questa mappa avrete davanti due livelli (layer) cartografici:

  1. quello poligonale in toni di arancio, che da conto del “rapporto Cancellieri e Personale Amministrativo / Magistrati” per macroarea del paese (nord, centro e sud).
  2. quello puntiforme, rappresentato da quadrati, che da conto dello stesso rapporto per sede di distretto di Corte d’appello. L’intervallo del campione analizzato è stato diviso in 5 classi di ampiezza equivalente (dal valore minimo al massimo di rapporto), ed ad ogni classe è stata associata una dimensione distinta di quadrato.

Se farete click su uno degli elementi rappresentati, potrete leggere i dettagli dell’elemento selezionato (nella figura in alto ad esempio è visibile il dato della corte d’appello della città di L’Aquila.

La fonte dei dati sono le tabelle pubblicate nel libro verde sulla spesa pubblica, citato più avanti.

1.2 La Mappa relativa all’indice di carico pro-capite per magistrato (media anni 2003-2005)

screenshot3

Quando aprirete quest’altra mappa avrete due livelli cartografici disponibili (uno dei quali però spento):

  1. quello puntiforme, rappresentato da quadrati, che da conto dell’indice di carico pro-capite per magistrato (media anni 2003-2005) per corte di appello civile. L’intervallo del campione analizzato è stato diviso in 5 classi di ampiezza equivalente (dal valore minimo a quello massimo dell’indice), ed ad ogni classe è stata associata una dimensione distinta di quadrato.
  2. quello puntiforme, rappresentato da cerchi in arancione, che da conto dell’indice di carico pro-capite per magistrato (media anni 2003-2005) per corte di appello penale. Questo è inizialmente non visibile; per renderlo tale è necessario fare click due volte sul pulsante a forma di occhio, presente in alto a destra nel pannello LAYERS. Anche in questo caso l’intervallo del campione analizzato è stato diviso in 5 classi di ampiezza equivalente (dal valore minimo al massimo di rapporto), ed ad ogni classe è stata associata una dimensione distinta di cerchio.

Se farete click su uno degli elementi rappresentati, potrete leggere i dettagli dell’elemento selezionato anno per anno, dal 2003 al 2005.

La fonte è il documento “La geografia giudiziaria” stampato dall’associazione magistrati.

2. Gli ultimi interventi in tema di Geografia Giudiziaria

In questa sezione cercheremo di ricostruire, brevemente, quali sono stati gli interventi e le analisi che si sono succedute nell’ultimo anno in tema di Geografia Giudiziaria e riassetto territoriale degli organi giudiziari.
Tale sezione, ovviamente, lungi dal voler essere una trattazione onnicomprensiva mira ad enucleare quali siano le priorità evidenziate sia in ambito istituzionale, sia in ambito, per così dire, scientifico.

2.1 Il libro verde sulla spesa Pubblica

Il 6 settembre 2007 il Ministero dell’Economia e delle Finanze pubblicava il “Libro verde sulla spesa pubblica” redatto dalla Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica su precisa volontà del Ministro Padoa Schioppa.
L’idea era proprio quella di Conoscere per deliberare ed in tal senso la volontà era proprio quella di razionalizzare la spesa dello Stato, eliminando gli sprechi,  incidendo sull’organizzazione degli uffici, adeguando le strutture ai nuovi bisogni, tale meccanismo avrebbe dovuto dare il via ad un circolo virtuoso a partire dal quale correggere i fenomeni di cattivo costume dilaganti nel nostro paese.

In tale libro è presente una sezione molto accurata relativa alle spese di giustizia (da pag. 24 a pag. 35).
La prima analisi effettuata è quella inerente il fenomeno giustizia comparando i vari Stati che compongono l’Unione Europea, sia in relazione alle spese, sia in relazione al numero di magistrati per abitante.
Le sorprendenti conclusioni alle quali si giunge sono che:
nel confronto internazionale, l’Italia risulta disporre di un numero di magistrati e di un impiego di risorse finanziarie non inferiore, e talvolta superiore, a paesi che pure mostrano una performance giudiziaria migliore“.

Se consideriamo che in Italia, nello scorso decennio la spesa per la giustizia è risultata una delle voci in maggior crescita del bilancio dello Stato, basti pensare che negli anni ’90 è cresciuta del 140% e i magistrati in servizio sono aumentati di circa il 15%, e tuttavia, all’aumento di risorse destinate al settore non è però corrisposto un adeguato miglioramento dei risultati, possiamo dire che non si tratta di un problema di risorse ma di gestione delle stesse.

Attualmente le principali funzioni giudiziarie sono svolte da sette tipologie di uffici giudiziari e il numero di sedi (anche a seguito di ulteriori interventi correttivi della geografia giudiziaria) è attualmente così articolato:

  • 848 Uffici del Giudice di Pace
  • 165 Tribunali e relative Procure
  • 220 Sezioni distaccate di Tribunale
  • 29 Tribunali per minorenni29 Corti di Appello (di cui tre sezioni distaccate) e relative procure generali
  • Corte di Cassazione e relativa Procura Generale
  • Tribunale Superiore delle acque pubbliche.

Questo il quadro fotografato nel 2007, e, di seguito viene effettuata una trattazione specifica circa la distribuzione territoriale del personale nell’ambito degli uffici giudicanti (Libro Verde sulla spesa pubblica, capitolo 2.1.4, pag. 29).
Nelle tabelle inserite vengono analizzate, con riferimento al 2007 e sia in relazione alle aree geografiche (nord, centro, sud, isole), sia in relazione alla dislocazioni delle Corti di Appello:

  • La distribuzione dei magistrati per macroaree geografiche in rapporto alla popolazione (magistrati per 10.000 abitanti);
  • La percentuale dei magistrati con ruolo superiore alle funzioni per macroaree geografiche;
  • Il rapporto tra il numero di cancellieri e altro personale amministrativo di stretta collaborazione con i magistrati e quello dei magistrati per macroaree geografiche;
  • L’incidenza collaboratori con le due fasce stipendiali più elevate rispetto al totale per macroaree geografiche;
  • Il numero dei Giudici per popolazione (per 10.000 abitanti), per carico di lavoro (per 1000 procedimenti civili e penali sopravvenuti e pendenti), per domanda di giustizia (per 1000 procedimenti civili e penali sopravvenuti).

Aldilà, quindi, dell’esame tabellare, indispensabile elemento di approccio al problema, è da evidenziare come manchi del tutto una rappresentazione geografica dei dati. La domanda che viene spontanea, seppur banale, è: come è possibile una revisione geografica degli uffici giudiziari senza che vi sia una rappresentazione cartografica degli stessi e dei relativi dati sulla giustizia?

Tale mancanza non è un elemento di poco conto, tenuto presente che una migliore allocazione delle risorse disponibili fra gli uffici giudiziari esistenti e la revisione della collocazione geografica degli uffici stessi, non può prescindere dal dato olografico e geografico dell’Italia, considerata la necessità della c.d. esigenza di prossimità della giustizia, ovvero l’esigenza di:

  • evitare che il territorio, sguarnito di un presidio giudiziario, quale avamposto non solo giuridico ma di civiltà del Paese, possa causare il declino della zona;
  • evitare che il minor controllo della zona possa causare un aumento della criminalità;
  • evitare che la minor visibilità del ruolo dello Stato sovrano, possa essere causa di un sopravvento e di una sostituzione dello stesso da parte delle organizzazioni criminali strutturate e radicate sul territorio ed in grado di controllarlo in modo capillare;
  • evitare eccessivi disagi alla popolazione.

La disamina effettuata sul mondo della Giustizia nel Libro Verde sulla spesa Pubblica, si chiude con la necessità di effettuare ulteriori approfondimenti.
Alcuni dati significativi emergono, comunque, dall’analisi condotta ed in particolar modo:

- Confrontandoci con gli altri paesi e considerando la dinamica delle dotazioni totali di magistrati e collaboratori negli ultimi anni, non risultano vistose carenze strutturali dell’Italia sul fronte delle risorse umane. Poiché i risultati del sistema giudiziario sono invece ben inferiori a quelli esteri, bastando al riguardo considerare i tempi comparati nelle cause civili, è evidente che esiste uno spazio promettente di intervento per spendere meglio, anche ignorando i problemi dell’ordinamento e restando sul terreno meramente organizzativo.

-  Un importante elemento di inefficienza dell’offerta di giustizia in Italia risiede nella dimensione troppo limitata degli uffici giudiziari. La produttività del magistrato risulta infatti crescente al crescere delle dimensioni del tribunale in cui opera e questo effetto è da attribuire oltre a diversi fattori organizzativi (migliore gestione del personale e delle attrezzature) a rilevanti economie di specializzazione. In un tribunale di grandi dimensioni il singolo giudice si occupa di un campo del diritto circoscritto. La ripetuta attività su una materia specifica – ad esempio controversie in materia societaria – consente uno sviluppo della formazione professionale del magistrato – attraverso un processo di crescita professionale per apprendimento sul campo (learning by doing) – che permette nel tempo di risolvere i casi con un impegno di lavoro via via decrescente. Il che equivale a dire che a parità di ore di lavoro impiegate il giudice diviene più produttivo. Tali economie di specializzazione non sono possibili nei piccoli tribunali, dove il giudice si occupa delle questioni più disparate. In queste sedi, infatti, lo stesso giudice decide in materia sia civile che penale. E’ infine da tenere in conto che la rilevanza delle economie di specializzazione è nel nostro ordinamento amplificata dal fatto che la crescita professionale dei magistrati fino ad oggi è stata affidata quasi esclusivamente alle esperienze maturate nel corso della carriera.

- Quando le dimensioni degli uffici giudiziari divengono troppo elevate (impiegando un numero di magistrati superiore a 80) si riscontra una perdita di efficienza legata al sovradimensionamento, ma essa appare di gran lunga inferiore a quella che si ha nel caso di sottodimensionamento (numero di magistrati impiegati inferiore a 20). Il che non deve distogliere dalla ricerca della dimensione ottimale, ma induce a temere più l’errore per difetto che non quello per eccesso. Nel 1996 oltre l’85% dei tribunali era sottodimensionato. L’introduzione del giudice unico di primo grado, prevedendo la fusione di tribunali e preture, ha comportato un recupero di efficienza (i tribunali sottodimensionati sono ora circa il 72%): si tratta di un risultato importante, ma ancora troppo modesto. Un maggiore recupero di efficienza sarebbe possibile introducendo una revisione della geografia giudiziaria volta ad accorpare gli uffici di minori dimensioni (le revisioni finora introdotte hanno aumentato e non diminuito il numero degli uffici).

2.2 Interventi in sede legislativa

Diciamo subito che in sede legislativa non si è registrato alcun intervento significativo.
La difficoltà di dar corso a queste esigenze di rinnovamento e di razionalizzazione della geografia Giudiziaria sono da rinvenire in motivazioni:

  • di carattere politico (la difficoltà di raggiungere un accordo condiviso tra le forze politiche ed in collaborazione con gli enti rappresentativi della Magistratura);
  • di natura egoistica da parte degli operatori della Giustizia, quali la paura degli avvocati di perdere definitivamente l’ufficio giudiziario di prossimità; la paura di perdere posti  direttivi o semidirettivi da parte del personale amministrativo impiegato, ovvero anche la scarsa disponibilità alla mobilità del detto personale; la paura della caduta di prestigio da parte degli Enti Locali, e così via discorrendo.

Di seguito analizzeremo alcuni interveneti istituzionali e non che si sono succeduti sul tema.

2.2.1 Senato della Repubblica – XVI Legislatura: Disegno di Legge n. 739

Il 4 Giugno 2008 viene presentato il DISEGNO DI LEGGE n. 739 d’iniziativa dei senatori: Maritati, Finocchiaro, Casson, D’Ambrosio, Carofiglio, Latorre, Galperti, Della Monica e Chiurazzi contentente una Delega al Governo in  materia do riordino degli ambiti territoriali degli uffici giudiziari.

Con tale disegno di legge si cercava di raggiungere alcune finalità, quali:

1) una ragionevole durata del processo;
2) il recupero della funzionalità del servizio e della fiducia nell’istituzione;
2) l’effettività della pena e la sicurezza pubblica, coniugata con il rispetto stringente dei princìpi di indipendenza esterna e interna della magistratura e delle garanzie effettive dei diritti individuali;
3) il miglioramento della professionalità e delle condizioni di lavoro degli operatori della giustizia.

Ed in particolar modo: “Il perseguimento di tale finalità presuppone necessariamente, in primo luogo, l’adozione di un nuovo metodo di organizzazione del lavoro del personale dell’amministrazione giudiziaria, tale da introdurre modelli orientati all’efficienza del servizio e da valorizzare la professionalità degli operatori, favorendo il ricorso a strumenti che consentano una migliore programmazione, una reale modernizzazione ed una più razionale gestione dell’attività degli uffici giudiziari. Al fine di soddisfare tali esigenze, e sulla scorta delle proficue esperienze di diversi ordinamenti stranieri, il presente disegno di legge propone l’istituzione dell’ufficio per il processo. Attraverso la completa ristrutturazione delle cancellerie e delle segreterie giudiziarie, tale strumento consentirà di fornire un concreto supporto al lavoro dei magistrati, valorizzando le specifiche competenze di tutto il personale dell’amministrazione giudiziaria e favorendo il migliore utilizzo degli strumenti analitici, statistici e informatici disponibili, realizzando altresì la circolazione delle esperienze e delle pratiche professionali più virtuose“.

Pertanto, nel quadro complessivo del Disegno di legge, all’art. 4 era previsto che:

Art. 4. (Delega al Governo in materia di riordino degli ambiti territoriali degli uffici giudiziari)

Il Governo è delegato ad adottare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con l’osservanza dei princìpi e dei criteri direttivi di cui al comma 2, uno o più decreti legislativi per il riordino degli ambiti territoriali degli uffici giudiziari.

I criteri direttivi di tale delega in merito al riordino territoriale, possono essere così riassunti:

a) Riordino e razionalizzazione delle circoscrizioni territoriali dei tribunali mediante ampliamento della competenza territoriale e nuova delimitazione delle circoscrizioni giudiziarie, accorpamento delle sedi più piccole tra di loro, accorpamento delle sezioni distaccate di tribunale tra di loro o alla sede centrale;
b) Con riferimento alla razionalizzazione di cui sopra il Governo avrebbe dovuto “tenere conto dei dati relativi alle sopravvenienze pro capite civili e penali totali e per ciascun magistrato compreso nella relativa pianta organica rispetto al dato medio nazionale, e del rapporto con la popolazione residente secondo l’ultimo censimento”;
c) Realizzare un’equa distribuzione del carico di lavoro e una adeguata funzionalità degli uffici giudiziari, avendo riguardo alle esigenze di specializzazione delle funzioni giurisdizionali civili e penali;
d) Considerare la possibilità che l’ufficio accorpato possa essere trasformato in sezione distaccata dell’ufficio accorpante;
e) Prevedere nei tribunali e negli uffici del giudice di pace limitrofi la possibilità di creare un organico unico del personale di magistratura, dei giudici onorari, dei guidici di pace ed amministrativo;
f) Prevedere la razionalizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace;
g) Abolire la competenza relativa ai commissari per la liquidazione degli usi civici, definitivamente trasferendola al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

I successivi interventi, è spiacevole sottolinearlo, non hanno tenuto in alcun conto tali priorità.

2.2.2 Gli interventi legislativi in materia di riordino dell’apparato Giustizia

Posto che bisogna distinguere gli aspetti relativi all’efficiente funzionamento della Giustizia, da quelli relativi alla riforma dei giudici, dobbiamo evidenziare quali siano stati gli interventi legislativi sino adesso operati:

1. Dl 92/2008 relativo agli interventi in tema di circolazione stradale e di accelerazione del processo penale: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica.
Successivamente è stato emanato un emendamento – poi ritirato dal governo -che introduceva il cosiddetto blocco dei processi per fatti commessi prima del 30 giugno 2002 in relazione a delitti puniti con una pena non superiore a dieci anni di reclusione;
2. Ddl sulle intercettazioni. Con tale provvedimento si prevede di limitare l’utilizzo dello strumento investigativo delle intercettazioni solamente con riferimento ai delitti puniti con una pena superiore a dieci anni di reclusione;
3. Dl 112/2008 (cosiddetta manovra economica finanziaria poi convertito nella legge 133/2008). Con tale provvedimento venivano emanate norme che si propongono l’obiettivo di ridurre l’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e, contestualmente che incidono pesantemente sulle risorse, materiali e soprattutto umane, del settore Giustizia, ritenute sovradimensionate, non solo nelle dotazioni organiche ma anche nelle, pur inferiori, presenze in servizio ;
4. Legge 124/2008 (cosiddetto lodo Alfano), che come noto riguarda solo ed esclusivamente l’immunità per le più alte cariche dello Stato.

Ora, giustamente ad avviso dello scrivente, il Presidente Nazionale dell’Associazione Magistrati, Luca Palamara, rilevava in un articolo de Il Sole 24ore – Guida al Diritto del 6 settembre 2008 n. 35, che:

Come si vede si è ben lungi dall’adozione di provvedimenti destinati a incidere sulla ragionevole durata del processo, la cui realizzazione è resa ancor più problematica dalla previsione di tagli alle risorse materiali e umane del settore giustizia, che, addirittura, non viene nemmeno considerato come un settore strategico!
Infine, una volta adottati gli indicati provvedimenti, l’azione del Governo si è esclusivamente concentrata sul tema della riforma dei giudici e sono state così annunciate per il prossimo autunno le riforme della separazione delle carriere, della obbligatorietà dell’azione penale e infine del Consiglio superiore della magistratura.
Sono queste le riforme che renderanno il processo più funzionale ed efficiente? Sono queste le riforme che faranno durare di meno i processi?
La nostra risposta è assolutamente negativa perché queste paventate riforme adombrano in realtà una diversa finalità rispetto al tema del funzionamento del processo, che è quella di ridisegnare i rapporti tra politica e magistratura alterando le attuali divisioni tra poteri dello Stato così come delineate dal Costituente nel 1948.
Su questi temi, la nostra posizione è molto chiara: difendiamo questi valori perché gli stessi garantiscono, nell’interesse di tutti i cittadini, un magistrato autonomo e indipendente in quanto scevro da condizionamenti politici
“.

2.3  XXIX Congresso Nazionale Forense: La Geografia Giudiziaria: quali criteri per un equilibrato riassetto

In questa sede vogliamo evidenziare un contributo di straordinario importanza offerto nel corso del XXIX Congresso Nazionale Forense tenutosi nei giorni 13-16/11/2008 a Bologna.
In particolar modo merita esser segnalata la Scheda introduttiva generale relativa a “LA GEOGRAFIA GIUDIZIARIA – QUALI CRITERI PER UN EQUILIBRATO RIASSETTO”.

Il documento, che poggia le basi anche sul seminario tenutosi a Bassano del Grappa il 5.7.2008 i cui lavori sono integralmente riportati nel volumetto pubblicato dall’ OUA, merita essere segnalato per completezza espositiva ed argomentativa.

Nella scheda introduttiva, scaricabile dal sito, vengono ripercorse, proprio a partire dal Libro verde sulla Spesa Pubblica, tutte le proposte, i contributi e gli argomenti (pro e contro) volti alla razionalizzazione delle sedi Giudiziarie in ambito territoriale.
In particolar modo meritano essere segnalata tutta la ricostruzione argomentativa sulla necessità del riordino del sistema inerente la geografia giudiziaria, attraverso l’analisi degli argomenti generali e particolari favore di tale riordino, sia delle motivazioni ostative ad un integrale riassetto della stessa.

Evidenziamo brevemente quali siano le tematiche più calde che meritano essere attenzionate:

  • la dimensione ottimale degli uffici;
  • gli effetti sul concreto funzionamento degli uffici giudiziari derivanti dalle regole sulla incompatibilità;
  • gli effetti su concreto funzionamento degli uffici giudiziari derivanti dalle prossima entrata in vigore della norma della riforma dell’ordinamento giudiziario che vieta l’impiego dei magistrati di prima nomina in funzioni requirenti o giudicanti penali monocratiche;
  • la necessità di specializzazione dei magistrati;
  • la necessità di utilizzare al meglio, tanto più alla luce della loro non incrementabilità nell’attuale situazione dei conti pubblici italiani, le risorse (finite) del settore giustizia, essendo non economico mantenere strutture poco produttive;
  • la necessità di equa distribuzione del carico di lavoro.

In ultimo, nella scheda “Schema per la valutazione dei sistemi giudiziari” relativa all’ Italia redatta dalla CEPEJ (European Commission For The Efficiency of Justice), alla domanda se vi sono in corso cambiamenti nella struttura degli uffici giudiziari viene data dal Ministero della Giustizia la seguente risposta “The Ministry is studying to reduce the number of justice of the peace’s offices and small courts to emprove efficiency and to reduce costs”.

Anche se bisogna ricordare che l’attuale Guardiasiggilli, così come segnalato nel documento dell’OUA, nella relazione 22.01.2008 al Parlamento sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2007,  rispondendo alla proposta di “modificazione delle circoscrizioni giudiziarie secondo criteri di economicità e di accorpamento” segnalava la soppressione in corso di predisposizione di “ben 91 uffici del giudice di pace”, sottolineando “la scarsa praticabilità” del tema “dal momento che la soppressione di uffici giudiziari di livello superiore al giudice di pace avviene con atti aventi forza di legge, e richiede perciò un consenso politico molto difficile da coagulare. Guardo con favore – sottolineava il ministro – alla soppressione di pochissime sedi minori, la cui esistenza è effettivamente difficile da giustificare, mentre per tutte le altre rispetto alle quali si pone un problema di economicità occorre un atteggiamento più pragmatico”.

3. I DATI: Il 2° rapporto di valutazione dei sistemi giudiziari europei del CEPEJ; i Dati statistici sul Ministero della Giustizia

Alcuni dei dati sull’amministrazione della giustizia sono contenuti proprio nel già citato Libro Verde sulla Spesa Pubblica, altri e ben più corposi sono consultabili nel sito del CEPEJ, The European Commission for the Efficiency of Justice, e nel sito dello stesso Ministero della Giustizia alla sezione statistiche.

3.1 Il 2° rapporto di valutazione dei sistemi giudiziari europei della Commissione europea per l’efficacia della giustizia (CEPEJ) – organismo del Consiglio d’Europa impegnato nella promozione della qualità dei sistemi giuridici e del servizio pubblico della giustizia.

E’ bene evidenziare, preliminarmente, che la base normativa sulla quale si fonda l’attività del Consiglio d’Europa in ambito giudiziario è l’articolo 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo per la quale ”Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti”.

Vigilano sul rispetto dell’articolo 6:

  • il Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE), composto esclusivamente da giudici in rappresentanza dei 47 stati membri dell’Organizzazione. La funzione del CCJE è di consolidare l’indipendenza, l’imparzialità e la competenza dei giudici;
  • la Commissione europea per l’efficacia della giustizia (CEPEJ), è impegnata nella promozione della qualità dei sistemi giuridici e del servizio pubblico della giustizia;
  • il Consiglio consultivo dei procuratori europei (CCPE) e dalla Rete di Lisbona per la formazione dei magistrati  svolge lavori complementari ai due organi sopra evidenziati.

Il rapporto di valutazione dei sistemi giudiziari europei contiene dati relativi a 45 paesi europei ed offre sia una chiave di lettura della giustizia in Europa, sia un’analisi degli indicatori essenziali.

Questo è il 2° rapporto di valutazione dei sistemi giudiziari europei della Commissione europea per l’efficacia della giustizia (CEPEJ) scaricabile e visionabile in pdf. E’ redatto in lingua inglese (è possibile scaricarlo anche il lingua francese).

Il rapporto contiene una grande quantità di dati singoli e aggregati, ivi comprese delle mappe europee su:

  • Il pagamento dei diritti di cancelleria o di un tribunale imposte in Europa (pag. 56);
  • Il Numero di giudici di una giurisdizione generale ogni 100.000 abitanti nel 2006 (pag. 79);
  • Sedi di tribunali per 100.000 abitanti nel 2006 (pag. 80);
  • Livello di implementazione delle attrezzature informatiche per l’assistenza diretta di un giudice (pag. 88);
  • Livello di implementazione delle attrezzature informatiche per la comunicazione sia fra i giudici sia nel loro ambiente (pag. 89);
  • Mappa geografica del numero dei pubblici ministeri ogni 100.000 abitanti nel 2006 (pag. 166);

Si tratta, comunque, sempre di dati aggregati che evidenziano la posizione dell’Italia all’interno del panorama europeo.

3.2 I Dati statistici sul Ministero della Giustizia

Nel sito del Ministero della Giustizia, nella sezione Studi ed Analisi dell’Ufficio delle Statistiche, abbiamo i dati Italiani, ed in particolar modo:

Ora, in tutti questi documenti, estremamente interessanti e corredati di grafici e tabelle analitiche, aggregate e non, non vi è alcuna mappa o cartina, ovvero analisi di sintesi rappresentata in uno schema visivo là dove si può comprendere immediatamente dove siano le criticità maggiori.

L’unica mappa (che non è una mappa) è quella relativa agli uffici giudiziari competenti in relazione al comune:

italia map

Cliccando sulla relativa regione si accede all’area delle provincie, cliccando sulla provincia si accede ad un elenco alfabetico dei comuni, cliccando sul relativo comune si accede all’elenco degli uffici competenti in relazione al comune.

In ultimo nella sezione Piante Organiche si può avere visione dei relativi dati  del personale dell’organizzazione giudiziaria anche qui suddivisi per tabelle.

4. Le criticità fondamentali e linee di intervento sulla Geografia Giudiziaria

Da sempre si è guardato alla revisione degli uffici giudiziari con riferimento:

  • a una migliore allocazione delle risorse disponibili fra gli uffici giudiziari esistenti
  • alla revisione della geografia degli uffici stessi.

Crediamo che, se è vero che la pianificazione basata sulle informazioni geografiche già di per sé è ricchezza, per effettuare qualsiasi tipo di intervento modificativo delle strutture amministrative della giustizia non si può prescindere da una attenta analisi cartografica dei dati.

Immaginiamo per un attimo di poter avere delle tavole nelle quali vengono visualizzate in base alle regioni, alle provincie o anche ai comuni stessi, la variabilità negli indici di carico di lavoro dei magistrati di Corte di appello, in materia penale e civile (l’indice di carico di lavoro è pari al rapporto tra il numero di procedimenti iscritti e il numero dei giudici al 31 dicembre di ciascun anno).

Ci renderemo conto dove, come ed anche perché, ad esempio con riguardo all’allocazione delle risorse effettivamente impiegate, la differenza di efficienza sia da rinvenire in problematiche aventi natura diversa (farraginosità dei riti processuali, eccesso di garanzie formali, insufficiente organizzazione, etc.). E quindi dove intervenire prontamente, anche in relazione alla effettiva ripartizione della domanda di giustizia.

Similmente si può dire con riferimento agli aspetti di geografia giudiziaria, il cui principale problema riguarda la dimensione degli uffici giudiziari.
La realizzazione di mappe strutturali, aggregate e non renderebbero immediatamente visibile l’esistenza nell’organizzazione giudiziaria di possibili e rilevanti “economie di scala” non sfruttate.

Ad esempio:

Come può, infatti essere ricercata una dimensione ottimale degli uffici giudiziari se non attraverso un esame comparativo del carico di lavoro ma anche degli strumenti messi a disposizione dell’amministrazione giudiziaria (sul punto si confronti la mappa sul Livello di implementazione delle attrezzature informatiche per la comunicazione pag. 88 del rapporto del CEPEJ).

La stupefacente funzionalità di un mappa è proprio quella di visualizzare e di raffrontare categorie omogenee e non, ma tutte rilevanti per effettuare delle scelte e/o interventi correttivi.

Le linee di intervento prospettate (mi riferisco a quelle del Libro Verde sulla Spesa Pubblica e al documento redatto nel corso XXIX CONGRESSO NAZIONALE FORENSE tenutosi di recente a Bologna, non so in che misura tengono conto di tali variabili combinate fra loro.

Per completezza espositiva indichiamo che:

L’ANM (Associazione Nazionale Magistrati) ha indicato un percorso “a stadi successivi”:

  • avviare  immediatamente l’accorpamento degli uffici di più modeste dimensioni, cioè di quelle unità che sono disfunzionali sia sotto il profilo della resa del servizio, sia sotto il profilo delle diseconomie (se non sprechi) di risorse pubbliche. E’ stato individuato nella “dimensione 20” il limite al di sotto del quale tali aspetti sono assolutamente ingiustificabili,
  • l’ANM ha preparato una ricognizione sulla esatta consistenza degli uffici giudiziari (sommatoria tribunale + procura), che non superano tale limite. Da tale analisi, si evince che ben 67 su 98 uffici cd. piccoli hanno organici inferiori alle 20 unità (pari al 68% degli uffici di 1° grado), e che tra loro vi sono addirittura due uffici che coincidono con capoluoghi di corte di appello (L’Aquila e Campobasso).
  • unificazione degli uffici di minime dimensioni (6-10 unità) a quelli siti nei capoluoghi di provincia (che sono 21), in quanto la sopravvivenza di questi ultimi è indispensabile per talune funzioni (ad es., sezione misure di prevenzione personali e patrimoniali);
  • unificazione degli uffici di minime dimensioni (6-10 unità) agli altri che hanno consistenza numerica superiore alle 10 unità.

Le proposte enucleate nel corso del Congresso Nazionale Forense hanno riguardo a:

  • interventi che lasciano invariati gli uffici giudiziari e incidono sulla dimensione del territorio di competenza;
  • interventi che lasciano invariati i rapporti tra territorio di competenza e uffici giudiziari e tendono ad accorpare, secondo diverse modalità, uffici giudiziari (e relativi territori di competenza) ;
  • interventi di senso opposto su alcuni tribunali metropolitani (riduzione delle dimensioni troppo grandi con frazionamento dell’ufficio più grande in più uffici di dimensioni ridotte);
  • interventi anche sulle Corti di Appello.

Sebbene lo scrivente abbia alcune riserve su alcune proposte (ad esempio quella sul frazionamento dei tribunali metropolitani), ciò che mi preme sottolineare è la necessità di realizzare localmente un modello conoscitivo, da rendere pubblico, che fotografi l’attuale situazione e gli elementi sui quali intervenire, non sulla base di un calcolo numerico, ma avendo riguardo a tutte le componenti del fenomeno giustizia, quali quelle territoriali, olografiche e di viabilità, relative al livello di infrastrutture informatiche, comparate con i carichi pendenti ed il numero di magistrati impegnati.

In tal senso determinate decisioni e valutazioni non possono che essere prese in modo decentralizzato, sulla base dei dati accumulati a livello locale e delle esigenze reali del territorio.

Un corretto modus operandi dovrebbe condurre a portare le valutazioni e le scelte operative da effettuare innanzi al vaglio centralizzato (anche attraverso la Conferenza delle Regioni in accordo con il Ministero della Giustizia), in modo tale da avere un accordo condiviso a livello politico e, quindi, intervenire con il dibattito parlamentare al fine di varare la detta riforma sulla Geografia Giudiziaria.

Attenzione! Questo è un articolo di almeno un anno fa!
I contenuti potrebbero non essere più adeguati ai tempi!

6 Responses to “La Geografia Giudiziaria: la realizzazione di una mappa… per iniziare”

  1. By antonio on nov 24, 2008

    Gerlà: sì nu’ mostro!!!
    Complimenti vivissimi!!!

  2. By Pietro Blu Giandonato on nov 24, 2008

    Ragazzi, avete partorito un lavoro eccezionale… scientificamente di grande spessore.
    Questo a dimostrazione che TANTO è un autentico laboratorio di sperimentazione e applicazione del geoweb e del web 2.0… vabbè diciamolo: where 2.0!
    Avete pensato di bussare alle porte delle istituzioni centrali (ISTAT e perchè no Ministero della Giustizia) per far loro presente l’importanza della geografia giudiziaria, e delle conclusioni che ha raggiunto Gerlando?

  3. By Gerlando Gibilaro on nov 24, 2008

    Ciao Pietro, Ciao Antonio,
    non è mai inutile ringraziare per i complimenti: fanno piacere, fanno TANTO piacere specialmente se vengono da persone come voi che siete stati partecipi del lavoro di Andrea e mio.

    Tengo subito a dire che il lavoro più creativo e propositivo è stato fatto da Andrea con la realizzazione delle due mappe.
    Tutto l’articolo è una sorta di “resumé” del dibattito sulla Geografia Giudiziaria.
    In tal senso, più volte, mentre scrivevo, pensavo fra me e me:
    “sì, vabbé… ma sarebbe necessario commentare i dati, raffrontarli anche attraverso altre statistiche, integrarli, buttare giù qualche proposta…”.
    Questo tempo io e Andrea, davvero, non lo avevamo. Forse in futuro potremmo ritornare sul tema con qualche analisi mirata. Vedremo.

    Quello che spiace constatare è che, pur essendo ben conosciute a livello istituzionale tali considerazioni e tali disfunzioni dell’apparato giudiziario:
    1) non si fa nulla per approfondire tali tematiche nelle opportune sedi (Università, Centri di ricerca, Sedi Istituzionali).
    2) Non viene elaborato alcun valido progetto.

    Quando parlo di approfondimento non mi riferisco alla mera raccolta dei dati, bensì faccio riferimento ad una analisi mirata, innovativa, creativa volta a presentare un progetto di riforma: concreto e supportato dagli studi effettuati.
    Invece si parla, spesso, o per luoghi comuni, ovvero si presentano idee scollegate da una qualunque analisi. Ad esempio: riduciamo gli uffici del Giudice di Pace.
    Sì, ma con riferimento a quale corte di appello? Sì, ma perché proprio con riferimento a quella corte di appello? Sì, ma è stato vagliato e quantificato l’impatto? Sì, ma che studi sono stati effettuati?
    E così via.
    Tutte domande che non trovano alcuna risposta nè nelle sedi istituzionali, né in quelle accademiche.
    Ancora oggi, ad esempio ad 8 e mezzo (trasmissione che ancora guardo nel rimpianto delle vecchie puntate) assisto a dibattiti nei quali sia Palamara, che Pecorella non riescono (o non vogliono) entrare nel cuore delle problematiche.
    Veti incrociati ed interessi trasversali si fronteggiano l’un contro l’altro armati (per dirla con Manzoni): il risultato è o l’immobilismo o modifiche peggiorative.

    Che dire ad un povero cristo (consentitemi questo termine) quando mi chiede QUANDO potrò recuperare il suo credito? I tempi medi sono di oltre 1000 giorni e alla fine non posso assicurare alcunché.

    Parlando con Andrea, per descrivere la difficile situazione mia e di molti miei colleghi (di quelli che non “sguazzano” nella confusione), mi sono trovato a fargli questo esempio:
    “Vedi, Andrea, per descriverti la situazione dei Tribunali e dell’apparato giudiziario con cui giornalmente mi confronto, tu devi immaginare di lavorare al pc, ogni giorno, con Windows Millenium… e senza connessione internet”.

    Perdonatemi questa lunga digressione, ma è il logico corollario di questo articolo, che non aggiunge alcunché al dibattito, ma che vuole dire: gli strumenti ci sono, e la volontà?

    Pietro, Grazie per il commento su inDiritto, l’ho apprezzato molto: “sei uno gruosso!!!”

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  2. nov 24, 2008: inDiritto.it » Blog Archive » La Geografia Giudiziaria: un articolo su TANTO
  3. dic 9, 2008: TANTO » Blog Archive » Thematic Mapping Engine va in opensource (che bello!!)
  4. gen 16, 2010: inDiritto.it » Blog Archive » La Geografia Giudiziaria: la Revisione delle Circoscrizioni Giudiziarie. La proposta della Sesta Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura.

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